来源：https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/issr.12356
作者：Troy Henderson, Ben Spies-Butcher, Elise Klein
2024-04-28
翻译：AI
摘要
COVID-19 大流行导致了广泛的社会和经济政策实验，因为政府试图在封锁经济的同时保护家庭财务。现金转移支付成为最受欢迎的政策措施之一，促使许多人反思通过临时或紧急干预措施实现普遍基本收入的新可能性。我们以澳大利亚的大流行应对措施，特别是其冠状病毒补贴，作为这种更广泛实验的一个例子。我们从紧急基本收入的角度分析了补贴，认为该措施反映了现有的制度结构和规范、国家和国际政策学习的形式，以及澳大利亚自由化住房和劳动力市场的脆弱性。虽然是暂时的，但我们考虑了它的明显成功如何可能表明持续的政策相关性，无论是作为资本主义“危机管理”的一种形式，还是作为实施基本收入形式的替代途径。
介绍
长期以来，基本收入一直是寻求机构和社会支持的政策建议。尽管各种政策企业家都倡导这一想法，但基本收入未能赢得国家政府或强大政治选民的持续支持。最近，基本收入研究人员和倡导者越来越多地关注如何建立可行的政策途径，重点关注试点计划的实施和分析，巩固和逐步实施小规模永久性计划，并发起各种政治运动（见 Widerquist，2018 年;伽马，2023 年）。
COVID-19 大流行以“紧急”、“临时”或“大流行”基本收入的形式引入了一种新的潜在实施途径。疫情期间启动的现金转移支付计划的数量和规模表明，国际政策界对类似基本收入的支付持一定程度的开放态度。虽然这些干预措施被证明是暂时的，但金融、公共卫生和生态危机越来越需要采取类似的政策行动的可能性表明，这种经验不太可能是独一无二的。因此，对疫情应对措施的反思为构想通往基本收入未来的现实途径提供了一条可能富有成效的新途径。
本文旨在通过紧急基本收入 （EBI） 的分析视角来理解 COVID-19 社会政策应对措施，作为一种反思动员紧急政策应对措施作为实施基本收入的途径的机会和局限性的策略。它以澳大利亚的统一金额冠状病毒补贴福利及其失业救济金 JobSeeker 的相关变化为重点。澳大利亚在两个方面提供了一个有用的案例研究。首先，它使用临时现金支付可以更容易地被视为EBI的合理近似值，特别是与其自身的社会援助目标和条件性传统相比，以及与其他国家实施的许多一次性和极其短暂的付款相比。其次，澳大利亚对临时现金支付的依赖反映了一种不断发展的政策实践，即在经济危机期间优先考虑向家庭支付现金，这也为更广泛的国际政策思考提供了信息，并提供了对在紧急情况下推动使用基本收入类支付的动态的见解。
本文分四个部分进行。下一节概述了国际政策背景，概述了 COVID-19 大流行期间现金转移支付的使用规模，并将这些措施与现有的 EBI 文献联系起来。然后，我们描述了澳大利亚在大流行期间对准基本收入的“自然”或“意外”实验。我们概述了澳大利亚的大流行应对措施，以冠状病毒补贴和改革为中心，对非缴费型失业救济金和类似的社会支付进行了改革，我们认为这些结合起来近似于EBI。澳大利亚在2007-08年全球金融危机的危机经历以及澳大利亚独特的非缴费型社会保障制度的路径依赖的背景下讨论了大流行应对措施。这些付款不仅反映了这一政策遗产，而且还应对了由金融不稳定、澳大利亚异常高的家庭债务水平和不稳定的就业造成的新政策挑战。文章最后考虑了EBI式干预措施被纳入面临未来危机的资本主义国家的“救火”反应的可能性，并可能为永久性基本收入计划提供新的实施途径。
巨大的 COVID-19 现金投入和紧急基本收入
COVID-19 大流行构成了一场大规模的全球卫生危机，引发了深刻的经济冲击。2020年，与许多国家一样，澳大利亚政界人士实施了严格的措施，如封锁、强制佩戴口罩和关闭整个行业，以控制疫情的蔓延。这些卫生措施减少了推动全球、国家和地方经济活动的资本流动的数量和速度。因此，在2020年上半年，“全球产出下降的幅度是全球金融危机期间的三倍左右”，只有“政策制定者为应对大规模供需冲击而采取的迅速行动”，“缓冲了家庭收入和企业”的现金流，提高了信心，并防止了通过金融部门和进一步需求渠道迅速放大冲击（国际货币基金组织、 2021 年，第 43-45 页）。简而言之，政策制定者被迫使用财政、货币和劳动力市场政策杠杆，通过“公共部门的空前扩张，尽管是暂时的”，来抵消“私营部门突然而深远的收缩”（Spies-Butcher and Bryant，2023 年，第 7 页）。
这种“迅速行动”的一个关键部分采取了人类历史上最大规模的现金转移计划的形式。2020—2021年，世界银行同期政策分析发现，各国政府在社会保障和劳动措施方面的支出增加了3万亿美元，平均占国民生产总值的2%，国家间、地区间和地区内部的差异很大（Gentilini et al.，2022)。在此期间，203个国家实施了962个有条件和无条件的现金转移支付计划，约占社会保护和劳动措施总支出的25%（Gentilini等，2022年，第7-10页）。这些现金转移支付的覆盖面、持续时间、充足性、针对性和结构在各国之间存在显著差异，尽管许多国家（如澳大利亚）在危机期间大幅提高了许多贫困家庭的收入，而不是简单地抵消了下降，但事实证明，这些现金转移支付的独特之处在于（Davidson，2022）。Gentilini 等人（2022 年，第 11-15 页）计算出，“与 Covid 相关的现金转移支付反应与 COVID 之前的水平相比，平均慷慨增加了近 70%，超过 12 亿人在大流行期间至少获得了某种形式的额外或新颖的现金转移福利”（Gentilini 等人，2022 年，第 11-15 页）。
作为疫情政策应对措施的现金转移支付计划的规模和普遍性，以多种方式影响了关于基本收入的辩论。首先，这些措施被解读为有助于越来越多的证据支持现金转移支付作为高效和有效的减贫和人类发展工具（Gray Molina 和 Ortiz-Juarez，2020; Banerjee 等人，2020 年;Klein 等人，2022a）。其次，一些基本收入倡导者将 COVID-19 的经历解读为指出永久性基本收入计划的必要性和必然性（Standing，2020 年）。第三，一场关于紧急、临时或大流行性基本收入的辩论已经展开，既涉及有时限的准基本收入在应对紧急情况方面的效用，也涉及它们对实施永久性基本收入计划的运动可能产生的积极溢出效应（De Wispelaere and Morales，2021;Klein 等人，2022b）。我们集中讨论第三种辩论。
De Wispelaere 和 Morales（2021 年，第 249 页）认为，“紧急基本收入 （EBI），即在大流行危机期间每月向每位居民支付一笔不附加任何条件的现金，可以在强有力的道德大流行政策应对中发挥关键和及时的作用”。作者根据支持附加条件的性质（即，遵守大流行性卫生指示是获得 EBI 的唯一条件）将 EBI 与其他大流行措施区分开来，并在持续时间和财政成本方面进一步将 EBI 与普遍基本收入 （UBI） 区分开来（De Wispelaere 和 Morales，2021 年，第 249-250 页）。
作者提出了为应对全球大流行而制定 EBI 的三个主要论点。首先，它是一种“立即和敏捷”的政策应对措施。其次，通过拒绝传统的官僚主义筛查，它“明确针对那些最容易受到疫情封锁措施经济影响的人”。第三，它“表达了团结的核心价值，这是持续应对大流行的基础”或“相称的负担分担”（De Wispelaere 和 Morales，2021 年，第 250-252 页）。
De Wispelaere 和 Morales 还强调了 EBI 作为任何未来大流行应对计划的一部分的效用，但指出必须根据情况重新谈判和重新实施该措施的明显缺点。类似的逻辑可以应用于其他与气候相关的危机情况，其时间可能会变得更加频繁，同时保持不可预测性。拥有“永久性的、低水平的基本收入，可以在需要时提高到所需的支付水平”，比在紧急情况下依赖反复出现的临时政策制定过程更“稳健的选择”（De Wispelaere 和 Morales，2021 年，第 252-253 页）。这一论点得到了凯恩斯主义论点的支持Prabhakar （2022），即永久性基本收入计划在需求和就业结果方面可能比 EBI（或代金券）发挥更好的作用，因为它们更适合在冲击期间充当自动稳定器，并可能减少高收入者从收入循环流向储蓄的泄漏。
包括联合国开发计划署（UNDP）和拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）在内的主要国际机构也提出了自己关于某种形式的临时或紧急基本收入的建议（见Gray Molina和Ortiz-Juarez，2020;和拉加经委会，2020）。其他研究发现，对基本收入计划的支持可能与大流行带来的条件有关。Nettle 等人（2021 年）发现，受访者在大流行期间比大流行之前更支持基本收入，他们认为这可能“在很大程度上是由于他们在大流行背景下更加重视管理简单高效的系统，并减少社会压力和焦虑”（2021 年，第 1 页）。有证据表明对澳大利亚的公众舆论有类似的影响（Patulny 和 Spies-Butcher，2023 年，第 11 页）。
关于疫情经验的新文献强调了推进 EBI 形式的潜力，并有可能将这些举措构建成一个更持久的基本收入框架（Klein et al.，2022b）。虽然承认在 COVID-19 期间启动的紧急现金转移计划都没有完全满足 De Wispelaere 和 Morales （2021） 定义的关键标准，但我们认为，通过 EBI 的视角分析澳大利亚的冠状病毒补贴和其他政策变化仍然有用。了解具体的应急计划如何反映基本收入原则，以及产生类似EBI计划的政策背景，有助于确定更具体的基本收入推进途径。虽然在危机条件消退后，很少有项目存活下来，同时通货膨胀反而成为宏观经济辩论的主导者，但这些措施的临时性与EBI模型相符，表明有可能产生长期影响。在下一节中，我们将重点介绍澳大利亚，该国实施了一系列紧急现金支付，至少有一个项目表现出EBI的关键特征。我们遵循 Klein 等人（2022b）的观点，认为这种准基本收入的“自然实验”可能会为 EBI 和基本收入研究和政策制定的前进方向提供见解。
澳大利亚在 COVID-19 大流行期间对基本收入的自然实验
澳大利亚是一个高收入的G20国家，与经济合作与发展组织（OECD）的许多成员国相比，其社会支出相对较低。它以其针对性和有条件的社会救助制度在国际上脱颖而出。澳大利亚缺乏社会保险计划，而是为那些面临经济需要的人，如失业者、单亲父母和老年人，提供非缴费、分类、统一金额和经过经济状况调查的付款。按照经合组织的标准，福利非常低，对工作年龄津贴的经济状况调查很严格，而且自 1990 年代以来，工作年龄福利越来越多地受到强烈形式的条件的约束，例如求职、培训甚至工作要求（Marston and Zhang，2019）。我们对大流行现金支持的分析是在这种政策背景下进行的，在这种政策背景下，紧急政策变化将现有的社会援助重新调整为基本收入的关键特征。
澳大利亚应对大流行病的核心包括两项新计划：i）JobKeeper，一种以接近全日制最低工资的统一金额支付的工资补贴，以及ii）冠状病毒补助金，也是一种统一金额的付款，向许多人支付现有的社会援助金，包括求职者失业救济金。对 JobSeeker 的更改，同时暂停了条件并扩大了资格（Klapdor，2020a）。
JobKeeper 和 Coronavirus Supplement（补贴）计划都是统一金额，每 2 周付款一次。我们认为，补贴与EBI最为相似，尽管其缺乏普遍性使其更接近于基本收入的保障最低收入（GMI）版本。它与改革后的 JobSeeker 失业救济金或青年津贴（我们称之为 Supplement+JobSeeker）一起收到。2019年12月至2020年5月期间，求职者人数和青年津贴接受者翻了一番，到 “2020 年 6 月，总劳动年龄人口的 18.6% 正在领取收入补助金”（Ferlitsch，2022 年，第 7 页），其中 10% 的 18-64 岁人口领取补助金（澳大利亚统计局，2020 年）。疫情造成的经济崩溃显然是社会援助接受者激增的主要驱动因素，但以补助金为形式的政策创新以及对求职者和其他支付的政策调整也发挥了重要作用。
我们参考 a） 通常引用的基本收入标准和 b） De Wispelaere-Morales EBI 模型来评估 Supplement+JobSeeker 付款符合 EBI 的程度。就a而言，基本收入的关键标准是必须向个人支付，是定期的（而不是一次性的），足以满足基本需求，普遍的（即，没有经过经济状况调查或分类的），无条件的（即，不受活动测试的影响），易于获得和永久（Martinelli，2020）。根据b）De Wispelaere-Morales模型，EBI应在很大程度上满足这些关键标准，但永久性除外，作为“强有力的道德大流行政策应对措施”的一部分。EBI 至少在大流行期间实施，收到付款的唯一条件是遵守公共卫生指令。EBI 还以即时性和敏捷性、有效针对最弱势群体和团结等原则为基础（De Wispelaere 和 Morales，2021）。虽然澳大利亚的经验并不完全符合这些EBI标准，但我们坚持认为，根据EBI模型评估该计划可以让我们理解基本收入通过紧急适应而不是计划实验来推进的潜力。
该补助金最初以 550 澳元 （AUD） 的价格提供 6 个月，每 2 周支付一次，实际上使 JobSeeker 失业救济金的支付率翻了一番。Supplement+JobSeeker 付款大致等于当地确定的亨德森贫困线（墨尔本研究所，2020 年，第 1 页）。暂停对求职者的相互义务安排和其他福利，加上放宽经济状况调查，增加了付款的实际价值，扩大了获得机会，降低了在3-6个月内领取付款的机会成本（Klapdor，2020c）。Supplement+JobSeeker 发挥了重要作用，与其他转移支付和 JobKeeper 合作，在危机的急性阶段为数百万人提供紧急收入底线。
从2020年9月25日至12月31日，每两周支付一次的补贴减少了300澳元，降至250澳元，然后进一步减少到150澳元，并于2021年3月31日停止。2021 年 4 月 1 日，政府对求职者的 2 周付款进行了小幅永久性增加，即 50 澳元，同时在全国大部分地区恢复了相互义务（Klapdor 和 Lotric，2022 年;Ferlitsch，2022 年，第 5 页），同时在偏远社区进行了单独的更改。
在充足性、即时性、敏捷性和有效定向方面，Supplement+JobSeeker 付款在相对较短的时间内表现良好。政策变化对贫困发生率和接受者的生活经历产生了非常重大的影响。早期模型显示，由于大流行政策的变化，在 COVID-19 危机之前获得主要失业救济金的群体的贫困率从 67% 下降到 7%（Phillips、Gray 和 Biddle，2020）。戴维森（Davidson）的一份报告（2022年，第11页）证实了早期的模型，发现“领取求职者付款的家庭中的贫困率下降了五分之四，从2019年的76%下降到2020年6月的15%”，并且“单亲家庭（成人和儿童）的贫困率减少了近一半，从34%下降到19%”。定性研究的重点是在相互义务要求暂停期间获得更高付款的澳大利亚人的生活经历，发现了身心健康得到改善的证据，并强调了安全的经济基础对于支持多样化的社会贡献的重要性，包括护理工作、宣传和社区建设（Klein et al.，2022a）。
Supplement+JobSeeker 付款确实为部分大流行应对措施提供了个人、定期和（更多）足够的转移付款。在至少 6 个月的时间里，每两周支付一次的这笔合并付款提供了高于最广泛使用的贫困线的收入，2020 年 6 月，“220 万领取工作年龄收入补助金的人（相当于劳动力的 17%）”正在领取补助金（ACOSS 和 UNSW，2023）。
至于普遍性和无条件性，情况喜忧参半。通过获得其他付款的资格来确定获得权。由于求职者和青年津贴的相互义务被暂停，实际上没有对付款附加任何活动要求，也没有对过去的供款提出任何要求。然而，该付款仍然是有限制的，因为申请人被要求声明他们是失业者（即，将积极寻找工作），而那些接受其他类别付款的人，如残疾人，被排除在外，如果他们试图通过 JobSeeker 来获得更充足的付款，有可能在未来取消获得更充足付款的资格（Klapdor，2020a;克拉普多，2020c）。
经济状况调查仍在继续，尽管不如以前那么严格。例如，无收入区2021 年 9 月，JobSeeker 为期 2 周的金额从 106 澳元提高到 300 澳元。取消了适用于储蓄而非收入的流动资产测试，并免除了各种（尽管不是全部）等待付款的等待期。访问被简化，包括取消了证明关系状态的要求，并允许通过电话和在线进行身份验证。补助金本身没有经过经济状况调查，这意味着所有接受者都获得了全额补助金，即使他们只有资格获得降低的失业补助金（即使只有 1.00 澳元）。实际上，这意味着年收入不超过28,250澳元的人可以领取补助金，略低于全日制最低工资。家庭资产测试也放宽了，因此没有收入的人仍然有资格，直到他们的伴侣年收入超过 79,762 澳元，高于 COVID-19 之前的每年 48,360 澳元，远高于约 60,000 澳元的全职工资中位数（Klapdor，2020a;克拉普多，2020c;Ferlitsch，2022 年，第 8、10、13、16、14 页）。值得注意的是，公民身份和居住要求仍然存在，不包括大多数国际学生（Ramia et al.，2022）。
在恢复附加条件后，尽管失业率很低，但接受求职者的人数仍远高于大流行前的水平，这表明暂停附加条件鼓励了许多已经有资格申请的人提出申请（Whiteford and Bradbury，2022）。这强化了 De Wispelaere-Morales（De Wispelaere 和 Morales，2021 年）的论点，即消除或在澳大利亚的情况下减少传统的官僚主义障碍的重要性，以便通过 EBI 或类似 EBI 的政策干预更有效地针对最弱势群体。
将这些变化结合在一起，我们将 Supplement+JobSeeker 描述为分类的 EBI，条件性大大降低。与大多数其他国家的疫情政策应对措施不同，澳大利亚的付款是定期的，并与亨德森贫困线保持一致，亨德森贫困线是衡量收入贫困充足度的广泛标准。条件是名义上的，并假定遵守。付款相当容易获得。当与JobKeeper工资补贴和其他现有的收入支持计划一起考虑时，Supplement+JobSeeker是一揽子大流行政策应对计划的关键部分，该一揽子政策涵盖了大多数（但绝不是全部）面临贫困或经济排斥风险的人。经济状况调查使许多中等收入家庭能够进行经济状况调查，虽然缩减税率和临界点继续造成不平等，但这些支付在很大程度上反映了“富裕程度测试”（affluence testing）的逻辑，即那些有重要经济能力的人被排除在外，而不是“经济状况调查”（means testing），只有穷人成为目标（见Spies-Butcher，Phillips和Henderson，2020)。我们强调，这并不能使澳大利亚的付款成为 De Wispelaere-Morales 意义上的 EBI，相反，大流行政策的变化使澳大利亚社会保障朝着 EBI 的关键标准和原则迈进。这些变化在危机期间产生了重要影响，减少了贫困和促进了团结。因此，理解政策为何朝着这个方向发展，以及它为更持久的此类改革提供信息的潜力，为分析基本收入政策试验提供了重要的补贴。
疫情支付和危机
危机往往是政策创新和学习的时刻（见Hulme和Hulme，2012），为调整现有政策机构提供了“关键时刻”（Ramia and Perrone，2023）。2007-08 年全球金融危机见证了最初在美利坚合众国推出的新型货币政策，然后在国际上扩散，然后在 COVID-19 大流行期间扩大。“快速”或“移动”政策框架是分析澳大利亚在大流行期间接受类似EBI支付的有用视角。澳大利亚的支付不仅反映了全球趋势，而且反映了其自身在全球金融危机期间的经验，这也为国际上向现金支付的转变提供了信息。与许多其他大流行时期的政策不同，澳大利亚的模式调整了现有的支付结构，至少暂时将其转向基本收入模式，而不是创建独立的支付模式。当地和国际经验的相互作用，以及将这种学习成果纳入现有的福利国家机构，都表明了一条潜在的长期政策途径，以实现持久的变革。
快速政策“低调”——全球金融危机和 COVID-19 大流行期间的政策创新和学习
在全球金融危机期间，澳大利亚因避免经济衰退而受到国际关注，部分原因是该国出台了大规模且及时的财政刺激计划，重点是向家庭提供现金。随着金融危机的规模变得清晰，中左翼的工党政府放弃了平衡联邦预算的努力，转而推出了任何国家政府中最大的财政刺激计划之一（OECD，2009）。方法的改变反映了联邦财政部的强烈建议，其负责人肯·亨利（Ken Henry）提出了著名的论点，即“加大力度，早动手，关注家庭”（go hard, go early and go households）（Walker，2023;另见Buchan，2020）。亨利认为现金是最有效的财政工具，因为它可以迅速交付（沃克，2023 年）。在经合组织成员国中，澳大利亚刺激措施的现金转移支付部分占GDP的比例最大（经合组织，2009年，第110-111页）。国际货币基金组织（IMF）和经合组织（OECD）都认为，由于实施速度快和针对家庭，澳大利亚的应对措施是世界上最好的应对措施之一。
虽然中左翼的澳大利亚工党在全球金融危机期间执政，但在 COVID-19 大流行期间，中右翼联合政府似乎也采用了非常相似的政策思维。包括财政部在内的澳大利亚经济政策界认为，缺乏快速刺激是 1990 年代经济衰退中政策的失败，亨利后来对此进行了评论，然后与全球金融危机应对的成功进行了对比（Walker，2023 年）。
2020 年 3 月 12 日，政府采取了初步回应，直接反映了全球金融危机的一揽子计划，即向大多数政府福利领取者一次性付款，总理将其直接与全球金融危机付款相提并论（Klapdor，2020b）。随着疫情规模的加深，政府于2020年3月23日宣布了更广阔的“就业守护者”和“冠状病毒补贴”政策，暂停了正统的财政政策，转而采取公共支出措施，使预算赤字达到相当于2020-2021年国内生产总值的6.5%，远高于全球金融危机期间（财政部、 2023a）。
虽然全球金融危机和 COVID-19 大流行是不同的危机，但澳大利亚政策应对措施的演变表明了一个政策学习的过程。这些回应得到了国际和地方政策趋势的启发，反映了Peck和Theodore（2015）确定的“快速政策”的全球政策学习过程。暂停正统的财政规范（越来越多地得到非常规货币政策的支持），将重点放在现金转移支付上以迅速扩大社会支持，以及将相对简单、统一金额和普遍的现金支付模式作为一种社会援助形式，这些都反映了两次危机中的国际政策趋势。
然而，这些原则在疫情期间在澳大利亚的适用也反映了澳大利亚政策模式的脆弱性，以及澳大利亚最低限度的社会援助模式与全球政策规范之间的互补性。这场危机暴露了澳大利亚传统社会保护模式中正在出现的挑战，特别是与自由化的住房和劳动力市场相关的风险。我们认为，JobKeeper是“快速政策”的一个例子，澳大利亚政府试图效仿世界其他国家政府实施的大流行工资补贴计划。为了说明这一点，经合组织在 2020 年报告称：“其 37 个成员经济体中有 28 个使用工资补贴作为对面临工作时间减少或因 COVID-19 而面临被解雇风险的工人的主要支持”（澳大利亚储备银行，2020 年）。Supplement+JobSeeker反映了与澳大利亚全球金融危机应对措施所依据的原则相似的原则。针对低收入家庭的固定利率现金支付现在是一个关键的危机政策工具。尽管来源不同，但这两种 COVID-19 响应付款都有助于维持面临就业不稳定的重债澳大利亚家庭的流动性。
系统中的裂缝 – 快速政策是必要的
澳大利亚传统的社会保护模式是建立在充分就业、高住房拥有率和统一金额的非缴费型社会援助的基础上的，这些在二战后的繁荣时期达到了顶峰。澳大利亚的低定额失业救济金在充分就业的时代问题不大，加上实际工资的上涨。同样，高住房拥有率使得澳大利亚的统一养老金率相对较低，通过降低大多数老年人的住房成本，在实际价值上更加充分（Yates and Bradbury，2010）。
自1980年代以来，澳大利亚战后模式的三大支柱在自由化和放松管制期间得到了彻底的重塑和严重侵蚀。虽然近几十年来，澳大利亚的失业率相对较低，生活水平不断提高，但目前约有四分之一的澳大利亚工人被雇用为临时工，几乎没有权利，也没有带薪休假权利（Carney and Stanford，2018）。金融放松管制、对房主和投资者的慷慨税收优惠以及薄弱的租赁保护，共同创造了昂贵的住房市场和负债累累的家庭，同时越来越多地将更多的年轻人完全排除在房屋所有权之外（Stebbing and Spies-Butcher，2016; Adkins 等人，2020 年）。在此期间，澳大利亚的统一金额非缴费型社会援助制度基本保持不变，但对大多数工作年龄福利领取者的条件越来越苛刻，失业援助的替代率降低，并更加强调私有化的养老金制度（强制性职业养老金）作为实现舒适退休的首选途径（Marston and Zhang，2019）。
COVID-19 大流行暴露了澳大利亚社会保障体系的裂缝，就像在全球金融危机期间发现的那样。这两场危机都威胁到澳大利亚负债累累的住房部门通过合同支付（租金和抵押贷款）的流动性。在全球金融危机期间，社会保险模式被证明对这种威胁更具抵御能力，因为与收入挂钩的福利使抵押贷款家庭即使在资产负债表技术上资不抵债的情况下也能偿还还款（Bryant、Spies-Butcher 和 Stebbing，2022 年）。澳大利亚更加有限和有条件的社会保障体系未能应对大流行带来的公共卫生和财务挑战。澳大利亚转而使用紧急现金支付和新型货币政策来维持流动性（Spies-Butcher，2020 年），以应对大流行暴露出的国家体系的系统性脆弱性，而没有产生任何永久性的结构变化。
快速的政策，缓慢的变化——澳大利亚大流行政策干预的混合遗产
澳大利亚的中右翼政府小心翼翼地将其紧急援助构建为临时援助（Ramia and Perrone，2023）。从一开始，政府就预计，一旦最初的紧急情况过去，政策将“迅速回落”到大流行前的政策设定。随着疫情的恶化，JobKeeper 和 Supplement+JobSeeker 的付款都延长了，但随着政治、经济和公共卫生状况的改善和稳定，这些付款将很快被减少和/或逐步取消。在一年之内，社会政策已基本恢复到 COVID-19 之前的环境，失业率很低，对债务和通货膨胀的担忧成为政治辩论的主导因素，新的中左翼政府重新致力于财政正统观念。
即便如此，澳大利亚的疫情应对政策仍得到了公众的广泛支持，在政策界被认为是成功的。Supplement+JobSeeker 尤其如此，其财政成本仅为 310 亿澳元，约占 GDP 的 1.5%，不到 JobKeeper 880 亿澳元成本的一半（参议院，2022 年，第 4 章;财政部，2021 年，第 174 页），同时也避免了与 JobKeeper 相关的政治丑闻（见财政部，2023b）。
然而，未能将危机保护政策转化为永久性改革，表明这种方法对EBI和基本收入支持者存在重大局限性。正如 Klein 等人（2022b，第 11 页）所认为的那样，虽然澳大利亚政府展示了他们有能力迅速实施类似 EBI 的政策，从而大大减少贫困，但他们对将此类干预措施永久化没有兴趣。此外，通过住房和税收政策，澳大利亚政府“继续为精英提供维持重要权力和特权的途径——这表明政府继续致力于维护通过新自由主义治理所追求的不平等结构……而不是利用大流行作为更公平地重组经济的机会“（Klein 等人，2022b，第 11 页）。紧急措施可能暂时保护了许多弱势家庭，但这场危机也造成了失业方面的性别和种族不平等，增加了无偿护理责任，并且无助于解决使原住民社区失望的政策体系的长期不足（Klein et al.，2022b）。
或者，类似EBI的政策干预的生活经验确实改变了公众和媒体的话语。澳大利亚绿党（The Australian Greens）现在在国民议会中占据着有影响力的权力平衡地位，澳大利亚绿党（The Australian Greens）以及越来越多的大型和有影响力的非政府组织（如Anglicare 澳大利亚）开展的社区运动已经采取了使EBI模式的元素永久化的运动（Azize，2021)。媒体的报道也转向了对福利领取者的更富有同情心的描绘。对重新施加条件的适度反弹以及关于是否需要永久提高税率的长期辩论导致了支付的第二次小幅增加，以及考虑福利充足性的新年度议会程序（IEIAC，2023 年，第 4 页）。许多人对重新引入伴侣收入测试感到特别惊讶和不安，这种测试在关系中强化了一定程度的依赖性，这种依赖性越来越不适合双收入家庭的正常化。政策话语的这些持续变化表明，至少在危机期间，建立更持久的政策结构具有一定的潜力。然而，从短期来看，这并没有导致永久性的政策变化，只是对持续的福利水平进行了小幅的增量增长。
结论
澳大利亚的“补贴+求职者”干预的具体例子表明，在紧急情况下，在改善人类安全和减少贫困方面可以取得什么成果。由于澳大利亚的社会保护和经济结构调整体系存在差距，这加剧了经济不安全和不平等的程度，同时也反映了以向家庭支付现金为中心的新兴经济危机管理模式，因此我们所定义的具有宽松条件的分类EBI是必要的。未来紧急情况的确定性，特别是与气候变化影响有关的紧急情况的确定性，表明将再次需要这种类型的政策干预。在这些情况以及其他情况下，对某种类型的 EBI 的需求是显而易见的，也是紧迫的。
然而，EBIs是否能够成为紧急情况产生的紧急需求与贫困、不安全和不平等等长期问题之间的桥梁的一部分，这个问题还远未明朗。回到 De Wispelaere-Morales 模型（De Wispelaere and Morales，2021 年），实施在紧急情况下可以“调高”的低水平永久性基本收入，将是朝着这个方向迈出的重要一步。相反，可以预见的是，短暂的EBIs会成为资本主义国家“救火设备”的一部分，一旦特定危机过去，经济和政治局势稳定下来，这些EBI就会迅速撤出。事实上，一旦补贴被取消，就继续通过现有的自然灾害支付机制，在需要采取局部卫生措施的地区提供持续的财政支持，这些机制在较小规模上也反映了EBI的要素。这并不是反对“救火”的优点，而只是指出临时措施在解决结构性问题和需求方面的明显局限性（Klein et al.， 2022b）。
澳大利亚 Supplement+JobSeeker 模型提出了几个有趣的问题，涉及 EBI 和一般的紧急现金转移支付之间的关系以及永久性基本收入计划的实施途径。首先，澳大利亚的例子清楚地表明，使用赤字融资，个人的、定期的、充足的、广泛可及的、条件较少的现金支付，可以迅速和负担得起地实施。根据大流行措施，这种计划在长期内的政治和经济可行性无法明确说明，但对于像澳大利亚这样的高收入和相对低税收的国家来说，其可负担性不应成为障碍。其次，澳大利亚的经验以及加拿大等国的类似政策经验提出了一个问题，即这种采用EBI式措施的“自然实验”是否可能为试图模仿“硬”物理科学方法的小规模社会科学实验提供更有效的替代实施途径。在紧急情况下引入EBI的优点是，与小规模试验相比，使更高比例的人口能够从现金转移计划中受益，并具有示范效应，可以减轻人们对此类政策不可能实施的担忧。此外，共同经历过危机的经历为培养团结主义的价值观提供了背景，这是De Wispelaere-Morales EBI模型的关键要素，是维持对如此重大社会政策创新的支持所必需的。最后，澳大利亚的Supplement+JobSeeker政策强调了政策创新和政策学习在实现基本收入方面的重要性。新冠肺炎疫情防治补助金等新政策措施可以在现金转移支付的充足性和覆盖面方面产生重大影响。实验还突出了一系列较小的政策变化，这些变化扩大了资格，使获得机会更容易，并减少了条件，这些条件设想了更渐进的潜在实施途径，以实现永久性基本收入计划。紧急情况可以创造有利的环境，使人突然——但往往是暂时的——与现行政策逻辑决裂，而对现有福利方案进行看似技术性的调整，可以发挥作用，逐步嵌入向更接近基本收入的社会援助模式的转变。
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