作者：Dominique·Guillaume, Roman·Zytek, Mohammad·Reza·Farzin，Elham·Hassanzadeh
https://www.iisd.org/gsi/sites/default/files/pb14_iran.pdf
译者：赵文鑫
介绍
近年来，对化石燃料消费的补贴受到审查，因为油价上涨给各国政府的国库——尤其是石油进口国的国库——带来了沉重的负担。造成过度和低效的能源使用，助长价格波动，阻碍能源部门急需的投资，并鼓励燃料走私，这些只是补贴的一些负面影响，但是这些补贴正在鼓励政府采取改革举措。
2010 年 12 月，伊朗政府进行了大胆的经济改革，逐步取消对能源产品的补贴，取而代之的是全国范围的现金转移支付，作为对能源价格上涨的补偿。虽然现阶段不太可能对成功程度得出具体结论，但我们已经试图详细阐述改革进程，并确定伊朗政府在完成其曾经被称为“大经济手术”（伊朗政府，2010）方面最近面临的挑战。
关于伊朗的《改革法案》
2010年3月，伊朗议会批准了《有针对性的补贴改革法案》(Targeted Subsidies Reform Act)（以下简称《改革法案》（Reform Act）），要求在五年内（2010-2015年）逐步提高能源价格。汽油、柴油、燃料油、煤油和液化石油气（LPG）的零售价格必须提高到不低于波斯湾离岸价的90%。在扣除输电成本和出口税后，天然气零售价格还将提高到平均出口价格的至少75%。对于电力和水，价格将上涨以覆盖全部成本价格。《改革法案》还规定，在相同的五年内逐步取消对小麦、大米、食用油、牛奶、糖以及邮政、航空和铁路服务的补贴。（根据国际能源署的数据，伊朗在2009年被列为最大的补贴经济体，提供了价值660亿美元的化石燃料消费补贴）。为了管理未来的燃料价格波动，《改革法案》授权政府在不改变消费者价格的情况下，通过进一步补贴来吸收高达25%的FOB波斯湾价格上涨（相对于2010年《改革法案》生效时的FOB波斯湾价格）。此外，其第2条里的设想，改革第一年价格上涨的最低和最高收入为10000亿里亚尔和20000亿里亚尔（约合100亿美元和200亿美元）。（里亚尔的英文表示为IRR）
伊朗政府的改革目标有：
• 提高生活水平
• 公平、平等地分配国民财富
• 尽量减少收入差距
• 将能源价格提高到国际市场水平
• 提高效率，防止浪费性消费
• 减少燃料走私
• 分配更多能源资源以促进生产
• 鼓励对国内生产的商品的需求
• 提高该国的石油和天然气出口能力
为了补偿国家能源价格上涨，该法律授权向人民支付最高50%的价格上涨所产生的财政收入，其形式如下：
• 考虑到每个家庭的收入水平，以现金和实物支付。
• 社会保障体系，包括引入国民健康保险、创造就业机会和住房抵押贷款。
《改革法案》还规定，通过对采用新的节能技术的贷款提供利息补贴，支付价格上涨收入的30%，以支持工业和生产者，以减少能源成本上升对现金流的影响。剩下的20%的份额已分配给政府，以支付其随后增加的费用和改善其基础设施。
能源价格变成了什么？
由于近几个月来经济和政治状况的变化，伊朗外汇市场经历了前所未有的波动，产生了不同的官方和自由市场外汇汇率。因此，为了尽量减少混淆，在本文中，汇率为 1 美元=12,260 IRR。
为了改革，政府决定采取“休克疗法”方法，并在一夜之间大幅提高价格（Jamshidi，2010）。在汽油方面，改革前所有车辆的普通和高级车的油价分别为1000IRR/升和1500IRR/升，而改革后的价格分为三类;补贴价格为1000IRR/升，半补贴或配给价格为4000IRR/升，自由市场价格为7000IRR/升。补贴价格分配给政府车队和主要用于工业和农业部门的车辆，如货车;半补贴价格被指定为发动机尺寸小于2000立方厘米的国产车辆（伊朗国家炼油和分销公司，2011年）。柴油价格也上涨了9至18倍，半补贴价格（指定用于公共交通，工业和生产部门）达到1500IRR / 升，自由市场价格达到3500IRR / 升（伊朗国家炼油和分销公司，2011年）。
对于天然气和电力消费，采用多级电价结构，其中电价根据消费量、行业和地理区域而变化。对于天然气消费，最低涨幅是针对公共部门的，从690IRR/立方米到1000IRR/立方米，最高涨幅针对发电和工业部门，分别从49.3IRR/立方米和15.85IRR/立方米到800IRR/立方米和700IRR/立方米。
电力部门的价格也大幅上涨，公共部门的涨幅最大，从每千瓦时152IRR涨至1300IRR，而温带地区家庭的涨幅最低。
改革计划是否按预期实施？
伊朗政府和议会对《改革法案》的解释不一致，导致实施面临重大挑战。大多数分歧可归因于《改革法案》本身缺乏全面的细节，为对一些关键问题的多种解释敞开了大门。伊朗政府和议会对《改革法案》的解释不一致，导致实施面临重大挑战。大多数分歧可归因于《改革法案》本身缺乏全面的细节，为对一些关键问题的多种解释敞开了大门。议会指责政府通过这种突然而急剧的价格上涨（对于某些能源产品来说，一次性达到其国际价格的80%左右）创造了无法控制的通货膨胀率（“政府的违规行为”，2012年）。政府在第一阶段提高价格的速度及其在第二阶段进一步提高价格的意图引起了议会成员的担忧，即政府超过了《改革法》规定的“不少于波斯湾离岸价涨幅的90%”的规定（《有针对性的补贴的支持者和反对者法》）。 因此，议会最近修订了该法案，将能源价格上涨的上限设定为“不超过波斯湾FOB价格的90%”（伊朗议会，2012年）。
《改革法》只授权以现金和实物形式向家庭支付物价上涨所得收入的50%，同时考虑到家庭的平均收入。然而，该法没有确定评估家庭收入水平的方法或基准，也没有具体规定每月付款的确切数额。因此，政府在确定目标群体方面面临困难，宣布所有居住在该国的伊朗人都有资格每月获得IRR455,000（约合45美元）的现金支付。在改革的第一年，从2010年12月到2011年12月，向7300万伊朗人支付现金，每月花费政府3.3万亿IRR。尽管政府在改革第一年从价格上涨中获得了约30万亿里亚尔的收入，远远超过了该法案规定的100-200亿美元的年度总收益，但同期的实际公共现金支付约为45万亿里亚尔（“支持者和反对者”，2011年） 为了弥补15000亿里亚尔的赤字， 政府除了从中央银行获得贷款外，还分配了分配给工业和政府本身的30%和20%的股份;它还使用了石油和能源部的税收和发展基金。在新的财政年度，议会还将现金支付份额提高到80%合法化，经过两个月的延迟和与政府的激烈辩论后，批准了《2012-2013年预算法》。新的《预算法》计算了价格上涨带来的额外12000亿里亚尔收入，将2012-2013年政府从补贴改革中获得的总收入提高到66000亿里亚尔，而不是上一年的《预算法》中指定的54000亿里亚尔。 10000亿里亚尔用于工业和生产者，6000亿里亚尔用于医疗保健，2000亿里亚尔用于失业保险基金。因此，现金支付和工业的最初余额分别为50%和30%，公共支付为80%，工业部门为20%，同时完全取消了政府在改革收入中20%的份额。
改革的第二阶段——政府最近决定实施第二阶段的补贴改革，引发了专家和议会议员的批评。在第二阶段，能源价格预计将进一步上涨 30%，每月现金支付的金额将从每人 455,000 里亚尔增加到 735,000 里亚尔（“潜在情况，“2012）. 为了适应现金支付增加的 280,000 里亚尔，政府宣布现金支付计划将更具针对性，有1000 万公民不再有资格获得该计划下的付款。
改革的影响
消费——根据官方报告，能源价格的急剧上涨似乎对大多数能源产品的消费产生了下行影响（能源部，2011）。在改革后的第一年，与能源商品10%的年均消费增长率相比，燃料油消费量下降了36.4%，汽油下降了5.6%，柴油下降了9.8%，煤油下降了2.9%。在同一年，电力、液化石油气和水的消费量也分别下降了1.7%、10.6%和6%。 改革似乎成功地实现了其目标之一，即将国内市场的消费从石油产品转向天然气（特别是在发电方面），以提高该国的石油和天然气出口能力。伊朗的天然气出口能力从2009年的56.7亿立方米增加到2011年的91亿立方米（bcm），增长了82%（英国石油公司，2012年）。
通货膨胀——实施能源价格改革的主要挑战之一是管理其对通货膨胀的影响，这是由于大宗商品价格上涨和每月现金支付导致的流动性增加。2010年10月，即改革开始前两个月，据报道通货膨胀率约为12%（伊朗中央银行，2010年）。然而，在2011年1月，即改革两个月后，通货膨胀率大幅上升，达到15.8%，然后在2月达到18%（伊朗中央银行，2011年）。
根据伊朗中央银行的月度报告，在2011年4月至2012年1月期间，通货膨胀率在20%至22%之间波动。然而，在2012年1月，在实施新一轮国际制裁后，通货膨胀率立即加速，在2012年4月达到23.9%（伊朗中央银行，2012年）。虽然没有公布2012年5月和6月的通货膨胀数据，但中央银行宣布2012年7月和8月的通货膨胀率分别为22.9%和23.5%（伊朗中央银行，2012年）。
国际制裁如何影响改革进程
2012年1月，新一轮国际制裁针对伊朗经济的关键部门，即伊朗的石油销售和中央银行，对通货膨胀率和外汇市场造成了巨大影响。
通货膨胀：关于实施新制裁后的实际通货膨胀率，已经发布了相互矛盾的报告。虽然伊朗中央银行在2012年7月宣布通货膨胀率为22.9%，但该国统计中心报告的通货膨胀率为26%（伊朗统计中心，2012年）。然而，研究人员的实地研究表明，平均通货膨胀率为63%，几乎与议会研究中心编写的一份报告的结果相符，该报告预测通货膨胀率为60%（“支持者和反对者”，2012年）。对通货膨胀率上升的一个主要担忧是它对现金支付价值下降的影响，降低了人们应对商品成本上涨的财务能力。
外汇市场：2012年1月实施制裁后，伊朗外汇市场也立即经历了剧烈的不稳定，导致美元兑伊朗里亚尔的价值上涨了150%。政府试图控制伊朗里亚尔的急剧贬值，导致引入了12,260里亚尔的官方汇率，取代了截至2012年9月徘徊的26,000伊朗里亚尔左右的自由汇率。由于大多数能源商品的价格将根据波斯湾离岸价进行调整，因此目前官方公布的美元汇率上涨25%可以解释为政府能源补贴的25%重新投入市场。
工业和生产者——为支持工业和生产者而进行的价格改革占政府收入的30%，预计将对伊朗的国内生产和进一步的多样化努力产生重大刺激（Guillaume， Zytek， & Farzin， 2011）。工业和生产部门的能源价格上涨是近期价格上涨中最高的，导致生产成本居高不下。同时，由于担心商品价格上涨引发公众骚乱，政府当局禁止生产商和零售商提高其产品价格，并经常进行检查以强制执行（保护客户和生产者权利组织，2010）。一方面面临生产成本上升，另一方面面临政府严格的价格控制，生产部门发现，保持盈利非常困难。根据国会议员和商会的报告，这导致许多中小型企业破产或降级（“论点”，2012）。
建议
鉴于伊朗独特的经济状况，从伊朗最近的改革计划中吸取经验教训和建议是一项具有挑战性的任务。伊朗的补贴改革进程受到最近大规模国际制裁的沉重打击。为尽量减少补贴改革的影响而引入的现金转移机制已经发展到帮助人们应对由于经济制裁、货币贬值和商品价格上涨而导致的通货膨胀飙升。尽管改革实施过程面临重重困难，但从改革计划的初步设计和实施中可以吸取一些教训。
• 改革补贴的强烈政治意愿。
• 组织良好的改革前准备工作，以吸引公众的支持。
• 出色的沟通策略和广泛的公共关系活动，使国家熟悉改革进程，包括补贴、能源价格上涨和预期收益的负面影响。
• 快速高效地升级银行系统，实现全国现金转移支付。
• 改革时间安排，考虑一年中能源消耗最低的时期，即较少的个人旅行、空调需求和收获季节的结束。
• 根据地理区域和消费率，引入和实施电力、天然气和水的多级关税。
• 政府精心策划的市场干预，以防止公众恐慌（在改革的头几个月最有效）。
虽然国际油价居高不下，但许多燃料补贴较高的发展中国家正在借鉴伊朗的经验，为自己的改革计划提供信息。尽管伊朗独特的经济环境影响了改革的成功和影响，但通过考虑以下因素，可以改进改革的未来实施：
• 加强政治合作——鉴于当前脆弱的经济状况，伊朗政府和议会需要保持全面合作，避免参与政治辩论和宣传。
• 提供透明和一致的报告——承诺公布有关改革进程中变量的真实数据和统计数据，将防止潜在的冲突观点，从而最大限度地减少对改革确切影响的误解。
• 与公众沟通——伊朗改革进程最近的变化，包括缩小现金转移支付目标接受者的计划，让许多人感到意外。由于该国在改革之初就实施了有效的沟通策略，人们期望政府将继续其方法，让国家准确有效地了解未来的任何变化。
• 降低现金转移支付的规模——普遍和永久现金支付不是补贴改革的目标。为了管理其通货膨胀影响，受助人的数量和现金支付金额都应限制在最需要支持的人身上。此外，还需要确定一项退出战略，该战略具有针对性补贴和逐步取消现金支付的时间框架。
• 用实物缓解措施取代现金发放——健康保险、教育服务、公共交通投资、失业和养老基金以及获得现代能源是一些实物缓解措施，可以最大限度地减少政府从中央银行借款以进一步降低通货膨胀。
• 为行业和生产者提供支持，以提高能源效率和减少能源消耗——政府可以提供财政援助，包括长期低息贷款，以升级其技术并应对能源成本上升的影响。
注：
- 在新的预算法中，政府有权从能源产品价格的进一步上涨中获得56000亿里亚尔的收入，并将剩余的10000亿里亚尔减少到面包、电力和其他产品的补贴中。
- 对第二阶段改革实施的担忧导致议会首脑阿里·拉里贾尼（Ali Larijani）要求最高领袖阿亚图拉·哈梅内伊（Ayatollah Khamenei）阻止政府继续实施其计划（“拉里贾尼的要求”，2012年）。
- 补贴改革组织发言人Mohammad Reza Farzin博士表示，“政府有自己的测试手段”来识别不合格的公民（Rafie，2012）。
- 汽油、柴油和其他类似产品消费量的减少在某种程度上可归因于向邻国走私燃料的减少。相比之下，电力和水的消费量下降更能表明实际的国内消费减少，因为它们不能转移到黑市。
- 由于实施新的制裁，伊朗的石油产量从2010年的370.6万桶/日下降到2012年7月的281.7万桶/日，出口能力从190万桶/日降至90万桶/日（欧佩克，2012年）。
- 实地研究于2012年5月至7月在德黑兰进行，为期两个月。与去年同期相比，一些主食的平均价格上涨了52%，肉类上涨了65%，乳制品上涨了81%，蔬菜上涨了83%，鸡蛋上涨了67%。
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