编者按：基本收入源于社会的多重危机，理解多重危机的变化对理解基本收入政治经济学至关重要。本系列文章来自杰恩家庭研究所（JFI）对多重危机的讨论。
来源：https://www.phenomenalworld.org/analysis/green-industrial-strategy/
作者：Lachlan Carey
时间：2023-05-20
翻译：AI
《通胀削减法案》是美国历史上最重要的气候立法。除了其他三项重大立法成就外，拜登政府还通过了价值5000亿至1.2万亿美元的新气候支出，具体取决于对未来需求的预测。这意味着平均每年至少1000亿美元，这不仅是任何国家中最大的气候支出计划，而且超过130多个国家的总经济产出。
《通胀削减法案》（IRA）、《基础设施投资和就业法案》以及《芯片和科学法案》的有限部分以及《美国救援计划》共同代表了一项绿色工业战略，使美国能够实现其雄心勃勃的气候目标，并标志着联邦经济政策的转折点。预计到2030年，这不仅有助于将美国的排放量减少约40%，而且这一战略将重新配置技术轨迹、全球资本流动以及塑造它们的国际规则和规范。4月下旬，美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）正式将其称为“新华盛顿共识”，促使评论员宣布“新自由主义的死亡”和“拜登经济学”的胜利。
在这种新范式中，“绿色产业政策”不仅是一项气候战略，而且是一个多方面政治经济项目的核心，该项目旨在促进增长，对抗中国在清洁能源领域的主导地位，并解决国内不平等问题。在许多方面，它是经济、外交政策和政治辩论的综合，可以追溯到大萧条时期。在经济政策方面，它反映了从市场自由主义新自由主义到国家干预主义的“汉密尔顿主义”的转变;在外交政策上，从全球主义和平理论到现实主义多极化的转变;以及对去工业化的“灾难论”和工人阶级中特朗普主义的兴起的直接回应。
但这种转变在气候辩论本身中表现得最为明显。十年前，我们是“错误困境的囚徒”，陷入了新古典主义的观点，认为气候变化是一种全球外部性，需要通过集体行动和国际合作来解决。今天，拜登绿色工业战略的成功强调了快速改进的技术在推动经济增长和政治联盟建设的正反馈循环方面的力量。正如RMI的Kingsmill Bond所说：
“能源转型是从集中的、昂贵的、污染性的、没有学习曲线的基于商品的系统向一个高效的、制造的、技术驱动的系统的转变，该系统的成本不断下降，而且随处可见。它正在从沉重、炽热的分子转向轻质、听话的电子;从狩猎化石燃料到种植太阳能。
这种技术和经济转变从根本上改变了构成可行气候行动的政治视野。
在最近的一篇专栏文章中，保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）指出，绿色产业政策的核心特征是试图“重塑经济以限制气候变化”，而不是任何特定的政策或计划。这与一组学者的分析一致，他们在 2021 年的一篇论文中将绿色产业战略描述为“将经济重组和转变为绿色经济的意图”，并将其与碳定价进行对比，碳定价是一种基于市场的方法，长期以来一直主导着气候政策，避免了国家发挥重要作用的想法。他们指出，“气候行动的新机会主义框架对国际机构和地缘政治产生了进一步的影响，加剧了竞争，给合作带来了新的挑战。正如罗斯福研究所（Roosevelt Institute）的托德·塔克（Todd Tucker）所指出的那样，拜登政府的做法的独特之处在于，它不再“踢开”那些试图根据自己的政治经济需求推行自己的工业战略的国家，而是将脱碳、增长、地缘政治稳定和收入平等的目标置于最佳政策解决方案之上。
这一点很重要，因为很少有国家能够与美国的财政实力相媲美，或者不得不在一个行政任期内解决如此多的内部和外部危机。美国实施的绿色产业战略比欧洲更大，比澳大利亚、加拿大或印度更有影响力，比日本、韩国或中国更依赖私营部门投资。
1万亿美元的政治
拜登的绿色产业战略在规模上和在高度复杂的政治环境中通过都令人印象深刻。经过激烈的谈判，国会批准了超过4万亿美元的新投资，包括四项主要经济立法。据官方统计，其中约5000亿美元用于气候相关支出，其中大部分包含在《通胀削减法案》中。根据我们的估计，未来十年，美国联邦政府平均每年将花费超过1000亿美元用于减缓气候变化，约为2009-2017年年均值的两倍半。
来源：RMI
即使这个数字也可能被严重低估。由于《通胀削减法案》中包含的许多税收抵免是无上限的，因此公共支出总额仅受私人对这些激励措施的需求的限制。如果太阳能或绿色氢能等关键清洁能源技术的部署符合 2050 年净零排放路径，我们估计仅《通胀削减法案》的总支出就可能达到 1 万亿美元。布鲁金斯学会最近的一项分析也得出了类似的数字，即使没有净零约束。这种差异在可再生能源支出中尤为明显，如果消费者急于购买更便宜的电动汽车，可再生能源支出可能会增加两倍——绿色氢的支出可能是其五倍，电动汽车 （EV） 供应链将是国会预算办公室 （CBO） 官方估计的十倍。
来源：RMI
官方估计也不包括政府绿色工业战略中包含的额外贷款授权。在《通胀削减法案》中，还有3900亿美元的公共贷款授权，这将为清洁能源转型带来更多的私人投资。同样，其中一些计划，如温室气体减排基金，没有上限，最终的贷款可能超过其官方预算拨款的十倍。假设这些计划最终的杠杆率与贷款计划办公室（LPO）的清洁能源贷款担保计划相同，那么它们可以共同为一系列清洁能源领域的投资提供价值超过8000亿美元的投资。
拜登的绿色工业战略当然是减少碳排放的实际挑战的创新，但同样重要的是，它是通过美国国会在此过程中对政治挑战的创新。到 2022 年年中，公众对紧缩的胃口处于历史最低点，此前有五个单独的 Covid-19 福利扩展计划，每个计划都超过 2000 亿美元。与此同时，税收抵免和贷款担保的使用有效地掩盖了该法案的真正影响，因为税收抵免从国会预算办公室获得了可预见的保守分数，而只有信贷补贴成本和贷款计划的行政费用被正式计入预算支出。最后，鉴于对物价上涨的担忧，所有支出都必须被视为反通货膨胀，这促使人们从“重建更好”的绰号中重新命名，该绰号一直贯穿整个选举。
因此，《通胀削减法案》是政治实用主义的大师级作品，有效地谈判了参议院50-50的席位、预算调节规则和不断变化的宏观经济。但正如杰克·沙利文（Jake Sullivan）所指出的，真正的政治挑战要深得多。特别是，更广泛的政治经济环境中的三个深刻转变塑造了拜登的法律：1）崩溃后的停滞和国家在引导私人投资方面的作用的重新发现；2）对中国主导制造业出口的地缘政治担忧，特别是在清洁能源技术供应链方面；3）种族和地区不平等导致两极分化和民粹主义加剧。这些因素深深地影响了关键条款和政策的设计。
经济停滞和（更多）可见的手
美国的产业政策历史可以追溯到美国开国元勋之一亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton），他在著名的《制造业报告》中阐述了产业政策的案例和许多机制。用他的话说，“公共资金必须弥补私人资源的不足。”拜登政府指出，气候变化、供应链弹性、生产力停滞和经济不平等是它认为需要公共重定向的特殊私人“缺陷”。
汉密尔顿的想法在2008年金融崩溃后停滞不前的宏观经济环境中找到了新的通货。拉里·萨默斯（Larry Summers）等人称之为“长期停滞”，美国和其他主要经济体遭受了持续的总需求赤字，在许多方面，它们仍在从中恢复。随着利率接近于零，各国央行在解决赤字方面无能为力，尽管“紧缩心态”阻碍了财政刺激，造成了“失去的十年”，使数百万美国人在2016年的生活并不比2007年好。如果美国恢复到1989-2007年的平均增长率，那么到新冠疫情衰退时，美国经济规模将增加约1.5万亿美元。
美国经济因大萧条而深受“伤痕累累”，劳动力和资本都花了十年的大部分时间才恢复到危机前的水平。然而，长期停滞似乎是一种可以追溯到几十年前的现象，自1980年代中期以来，商业投资与实际利率一致下降。如下图所示，私人投资占GDP的比重随着每个商业周期的下降而下降，在2010年代达到新低。产业政策的核心是，通过特别关注被认为具有巨大作用的行业，或者如玛丽安娜·马祖卡托（Mariana Mazzucatto）所描述的那样，对经济产出产生“超级乘数”效应，来更新公共和私人投资总额。
来源：RMI
近几十年来，美国的生产率增长一直在下降，这在一定程度上可以解释为私人投资的下降，而私人投资本身就是发达国家政府放手干预的产物。产业政策的转变——或者美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）所说的“现代供给侧经济学”——是扭转这一现象的明确而有针对性的尝试。
拜登政府在刺激生产性投资的使命中，一直非常谨慎地强调其产业政策版本是“吸引私人投资，而不是取代私人投资”。归根结底，如果没有私营部门的参与，政府战略中的关键条款很少会产生太大影响。最大的项目，如清洁电力投资、清洁汽车或制造业税收抵免，都完全通过激励私人投资来发挥作用。一个重要的警告是一些税收抵免中的“直接支付”选项——州政府、非政府组织和其他没有纳税义务的公共实体可以直接投资于清洁电力容量。一些人批评这种做法是“华尔街共识”，认为它将国家限制在“降低风险”的私人投资里。但考虑到国会的分裂以及确保民主党每一张选票的需要，这可能是唯一在政治上令人满意的选择。
中国与清洁能源竞赛
塑造拜登绿色产业战略政治和经济背景的第二个结构性趋势是中国的非凡崛起。在后特朗普时代，两党为数不多的共识之一是，中国的持续扩张是对美国地缘政治霸权和经济霸权的直接威胁。从奥巴马的先进制造业计划和对中国制造的太阳能电池板征收关税，到马可·卢比奥的“中国制造2025”报告和唐纳德·特朗普的持续保护主义，再到拜登绿色工业战略的制造业举措，可以直接划出一条线。
中国的经济崛起对全球经济，尤其是美国腹地的制造业社区，造成了历史性的“冲击”，对中国产生了深远的政治和社会影响。虽然技术显然也发挥了作用，但政治责任已经牢牢地落在了中国的脚下。2001年，也就是中国加入世界贸易组织（WTO）的那一年，美国生产了全球制造业增加值的28%——20年后，这个数字下降了10个百分点，现在中国在全球每10美元中就有3美元用于制成品。
从2001年到2010年，美国失去了500多万个制造业工作岗位。自上世纪90年代末达到峰值以来，制成品占出口的比重也下降了约20个百分点，美国目前在先进制造业方面存在贸易逆差。如下图所示，美国在2000年代的制造业就业人数下降幅度最大，而在高收入经济体中，只有台湾的制造业增长在2010年代更快。
资料来源：世界大型企业联合会国际劳工比较
从广义上讲，制造业的情况尤其如此，清洁能源技术供应链也是如此。除了风力涡轮机（为了降低运输成本，风力涡轮机的制造通常位于需求附近），中国在清洁能源供应链制造的几乎所有组成部分中都占据主导地位。这给美国的脱碳轨迹带来了巨大的脆弱性，但这也意味着转型的许多经济利益可能会归于中国。
来源：RMI
资料来源：彭博新能源财经
与此同时，中国对清洁能源的长期投资也有助于加快全球转型。得益于中国对清洁能源制造业的巨额投资带来的规模经济，风能、太阳能和电池技术的成本在过去十年中急剧下降。这三种技术现在都与现有的化石燃料技术相比具有成本竞争力，随着制造业的进步，预计这些成本将继续下降。成本下降是理解能源转型步伐加快的关键，也是理解制造业大国之间为夺取全球市场份额而展开的激烈竞争的关键。
因此，拜登政府已将制造业作为其绿色产业战略的核心重点。在CHIPS、BIL和IRA中，仅清洁工业和制造业计划就有大约1200亿美元，主要以生产税收抵免和额外的贷款担保授权的形式出现。虽然经济学家对这种方法的好处和效率仍存在分歧，但这种以制造业为中心的战略具有政治优势——它得到了两党的支持。自《通胀削减法案》通过以来，获得最多投资的15个州中，只有加利福尼亚州是一个坚定的民主党州。根据RMI的分析，人均联邦支出最大的州都是坚定的共和党人，包括怀俄明州、北达科他州、西弗吉尼亚州、爱荷华州、路易斯安那州和内布拉斯加州。
来源：Climate Power
尤其是汽车行业，对这些激励措施的反应非常热烈。在短短七个月的时间里，已经宣布了36个重大项目，新资本支出总额超过400亿美元，新增就业岗位超过30,000个。大部分电动汽车供应链项目正在从阿拉巴马州墨西哥湾沿岸到加拿大休伦湖岸边的所谓“电池带”中开发：
来源：Climate Power
许多已宣布的项目正在抢先实施IRA最大的清洁能源制造计划，例如风能、太阳能和电池制造生产税收抵免，国会预算办公室预计这将耗资约300亿美元。这项被称为45倍的先进制造业生产税收抵免是联邦补贴与中国制造业直接竞争并重新夺回全球市场份额的最明显例子。总体而言，瑞士信贷估计，太阳能组件的补贴成本约占非补贴成本的20%至40%，风力涡轮机可能会下降50%以上。值得注意的是，他们预测，有了这些税收抵免，美国的太阳能组件将比中国的组件便宜50%。
先进制造业税收抵免试图在成熟技术方面赶上中国，而绿色氢生产税收抵免则试图在一个相对较新的行业中建立先发优势。每公斤绿色氢气生产提供 3 美元，税收抵免将是当前美国氢气市场价格的两倍多。据官方统计，国会预算办公室估计它将提供 130 亿美元的税收抵免，而我们对到 2030 年需要以气候为导向的途径生产多少氢气的估计将这一数字增加了五倍，达到约 610 亿美元。
有争议的是，《通胀削减法案》还包括几项条款，要求某些投入品在国内或与美国签订自由贸易协定的国家内生产，以促进制造能力的在岸外包和所谓的“友岸外包”。最值得注意的是，新的电动汽车税收抵免要求80%的关键矿物在美国或其盟国开采或加工，100%的电池在北美制造或组装，最终车辆组装在北美进行。在使用国内内容的电力税收抵免中也有额外的“加法器”。
这些补贴引起了美国盟友和贸易伙伴的反对。不出所料，拥有现有汽车制造专业知识的国家表示担心这些条款是保护主义的。另一方面，拜登政府官员将这些举措描述为“争先恐后”的一部分，即扩大部署可以降低关键清洁能源技术的成本，使更多国家能够获得并分享其气候和经济利益。
特朗普政府一直试图在安抚盟友和激怒政治支持者之间小心翼翼地走一条线，他们认为对外国同行的任何让步都是对立法“意图”的背叛。今年3月，美国和日本签署了一项相当温和的关键矿产协议，将来自该国的矿产进口纳入电动汽车税收抵免。不久前，拜登与欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）发表联合声明，宣布开始就一项协议进行谈判，该协议将允许欧洲矿物开采和加工同样计入《通胀削减法案》的关键要求。这些都是杰克·沙利文（Jake Sullivan）吹捧的“现代贸易协定”类型的早期迹象，尽管它们是否既能满足自由贸易协定资格的立法要求，又能代表本届政府承诺的“中产阶级外交政策”还有待观察。
自比尔·克林顿（Bill Clinton）以来，每一位总统都拼命地试图阻止美国制造业的流血。尽管拜登在吸引清洁能源技术制造业方面取得了早期成功，但制造业仍然不太可能恢复其作为美国经济基本驱动力的地位。特朗普政府一直在努力缓和预期，承诺其目标只是“去风险”，而不是与中国脱钩，并进一步实现区域经济多元化，而不是回到过去时代的怀旧过去。但这与希望让蓝领工人重返民主党帐篷的政治议程相悖。
解决不平等问题
虽然美国人越来越“关注”气候问题，但这个问题与其他优先事项一起被列为垫底问题。由于气候政策本身就会产生赢家和输家，因此它们与不平等密切相关。因此，拜登工业战略的一个核心特征是将减缓气候变化与根深蒂固的政治身份和现有的政治优先事项直接联系起来，特别是地方、种族和阶级的不平等。由于气候政策本身就会产生赢家和输家，因此它们与不平等密切相关，甚至密不可分。在拜登的绿色产业战略中，大约四分之一的支出包含特定的地方、种族或阶级条款。这种方法不仅提高了气候政策的可行性，而且将气候变化与拜登政府“恢复国家灵魂”的更广泛目标联系起来，并稳步侵蚀政治两极分化。
地方不平等，或“密度鸿沟”，越来越多地定义了美国政治的格局。自 1980 年代初以来，美国各地在收入和福祉方面曾经趋于一致，但该国最富裕和最贫穷地区之间的鸿沟已经扩大。预期寿命的变化因美国居住地而异，2014年至2019年间，68%的县的预期寿命下降。
来源：IMHE
工资增长最快的地区集中在全国前2%的大都市地区。自 2014 年以来，美国 96.4% 的人口增长和三分之二的产出增长来自仅 53 个大都市地区，这些地区仅占总人口的一半以上。随着数字技术和创新成为美国经济中越来越重要的特征，对劳动力的需求集中在这些沿海大城市，将大多数小城市和内陆地区抛在后面。值得注意的是，这些落后的地方压倒性地投票给共和党。2020 年，特朗普赢得了美国 83% 的县，但拜登赢得的县占经济活动的 71%。
因此，拜登的绿色产业战略充满了“基于地方”的经济政策，这些政策一度被认为是有效决策的诅咒，旨在解决经济不平等和政治脆弱性。特别是，基础设施法案中耗资 80 亿美元的氢气中心和 35 亿美元的直接空气捕获中心计划巧妙地将展示相对不成熟的清洁技术的技术需求与将投资引导到“被遗忘和忽视的人和地方”的政治愿望联系起来。其他重要的基于地方的条款包括指定“能源社区”作为奖金“加法器”和LPO融资的资格标准，以及CHIPS法案中包含的价值165亿美元的“区域创新战略”，其中约五分之一可能用于气候相关技术。
种族不平等为这一挑战增添了另一层色彩。种族不平等长期困扰着美国，种族意识形态和身份认同是政治民粹主义兴起和功能失调的关键因素。拜登政府对基于种族的不平等的关注在 Justice40 倡议中得到了最明显的体现，该倡议承诺将 40% 的气候和清洁能源投资用于弱势社区。一些条款还为部落提供了税收抵免“加法器”，为部落政府提供直接支付选择，或者明确针对美洲原住民社区，例如200亿美元的部落能源贷款担保计划。
最后，新法律还试图解决教育不平等问题，主要针对受教育程度较低的美国人，在制造业和建筑业等需要较少大学学位的行业创造就业机会。还有许多加法器和资格条件，以满足工资和学徒要求。
在拜登绿色工业战略的众多目标中，也许没有比打击政治民粹主义和根深蒂固的不平等的尝试更崇高的了，或者正如乔·拜登喜欢说的那样，“恢复美国的灵魂”。然而，拜登并没有因为早期的成功而获得赞誉，其中包括将投资引导到美国中部，创造历史性的黑人就业水平，以及监督一个不成比例地使低收入美国人受益的劳动力市场。对于普通美国人来说，现在看到厨房餐桌上的影响可能还为时过早，但解决核心不平等问题可能需要的不仅仅是基础设施项目和税收抵免，而且很大程度上可能取决于拜登能否赢得第二个任期，授权从绿色经济转向“护理经济”。
结论
通过将拜登的绿色工业战略置于更广泛的政治经济格局中，我们可以开始了解通过这项具有里程碑意义的立法及其持续实施所需的关键紧张局势和权衡。这一战略将继续面临根植于美国地缘政治定位和国内政治结构的挑战。在州政府强有力的推动下，有效的产业政策如何在长期缺乏关键资源和能力建设的联邦政府中取得成功？复苏的美国制造业能否“去风险”而不是与中国的关系“脱钩”，从而使中国在清洁能源方面的投资收益和成本削减效果不受破坏？减少基于地方、种族和教育差距的有针对性的规定是否有助于应对当今日益两极分化的政治气候？前进的道路不仅取决于立法实施的细节和私人投资者的反应，而且至关重要的是，取决于 2024 年 11 月的结果。
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